Le programme Sure Start et son évaluation en Angleterre

Introduction

Sure Start

En 1998, une étude du gouvernement du Royaume-Uni a révélé que le nombre de jeunes enfants défavorisés augmentait et qu’une intervention précoce pouvait réduire les répercussions négatives de la pauvreté sur la vie de ces enfants. Les auteurs de l’étude recommandaient de changer la structure et la prestation des services aux familles en favorisant la coordination de tous les organismes impliqués, de manière à ce que les services soient groupés par secteur géographique et offerts à tous les enfants de moins de cinq ans et à leur famille. L’un des objectifs était d’éviter la stigmatisation souvent associée aux programmes ciblés tout en appuyant le bon fonctionnement de l’enfant, de la famille et de la collectivité. Dès 1999, les premiers programmes locaux Sure Start (SSLP) ont été mis sur pied pour desservir les secteurs les plus défavorisés (20 % du territoire), dans lesquels demeurent environ la moitié des enfants vivant sous le seuil de la pauvreté selon les données officielles de l’époque.¹ Depuis, le programme Sure Start a évolué et, bien qu’il conserve les mêmes objectifs, il est désormais plus cohérent et mise davantage sur l’intégration des services.

En 2002, il y avait 250 SSLP en préparation, ce qui devait permettre de soutenir 18 % des enfants pauvres de moins de cinq ans en Angleterre. Un programme typique comportait 800 petits de moins de cinq ans. La direction était assurée, à l’échelon communautaire, par des conseils locaux formés, entre autres, de représentants des secteurs privé et bénévole, de la santé, de l’éducation et des services sociaux ainsi que de parents.² Jusqu’en 2006, le financement était versé directement à chacun des programmes, qui étaient indépendants des administrations locales. Alors que la justification des SSLP était basée sur des interventions précoces avec des protocoles sans ambiguïté,^3-5 les SSLP eux-mêmes n’avaient pas de « protocole » imposé. Il était convenu que tous les programmes devaient fournir 1) des services de recherche de familles ne demandant pas d’elles-mêmes l’aide proposée mais pouvant y avoir droit et des visites à domicile, 2) de l’aide aux familles et aux parents, 3) un soutien pour que les enfants vivent des expériences de qualité en matière de jeu, d’apprentissage et de garde, 4) des soins primaires et de santé communautaire ainsi que des conseils sur la santé de tous les membres de la famille et sur le développement de l’enfant et 5) une assistance aux personnes ayant des besoins particuliers. Toutefois, il n’existait pas de directives explicites sur la façon de fournir ces services.

Les secteurs qui avaient un besoin criant de soutien n’étaient pas préparés à recevoir aussi rapidement des fonds aussi considérables. La première année, en 1999, seulement 6 % de la somme allouée aux SSLP a été dépensée. En dépit de la lenteur de la mise en œuvre des programmes et sans information sur l’état de leur avancement, le Conseil du trésor a accru le nombre de SSLP qui, de 250 en 2002, est passé à plus de 500 en 2004. Les SSLP sont donc devenus l’une des pierres angulaires de la campagne visant à réduire la pauvreté infantile. 

Contexte de la recherche et résultats d’études récentes

Évaluation nationale du programme Sure Start

L’évaluation a débuté en 2001 et s’est poursuivie jusqu’en 2012, et s’est heurtée dès le départ à des difficultés en raison de la diversité des interventions uniques qui avaient été mises sur pied. Le gouvernement a écarté d’office un plan expérimental randomisé et contrôlé; un modèle quasi expérimental, avec toutes les limites qu’il implique, a donc été utilisé pour comparer les individus vivant dans les secteurs desservis par les SSLP à des individus semblables dans les secteurs où le programme n’avait pas été mis sur pied. Les premiers travaux d’évaluation, qui portaient sur une période allant jusqu’à 2005, ont été résumés⁶ et font aussi l’objet de rapports détaillés sur tous ses aspects disponibles à www.ness.bbk.ac.uk.^a Un examen indépendant de la méthodologie et des premières données est également disponible.⁷

Changements dans les secteurs : Les SSLP étaient fondés sur le principe que le programme pouvait avoir sur les enfants et les familles une incidence à la fois directe et indirecte, cette dernière se faisant par l’intermédiaire de changements dans le milieu. Il n’a pas été possible d’établir un lien de cause à effet entre les SSLP et les changements survenus dans la communauté en cinq ans, mais des améliorations ont été notées, très différentes des changements en Angleterre.⁸ Par exemple, le nombre de jeunes enfants vivant dans les secteurs servis par les SSLP a augmenté, tandis que le nombre de ménages dépendant des prestations gouvernementales et les cambriolages ont diminué de façon marquante dans ces secteurs. La santé infantile a connu une amélioration qui s’est traduite par une diminution des hospitalisations d’urgence, des blessures graves et des infections respiratoires. Chez les enfants plus âgés, le fonctionnement à l’école s’est amélioré à plusieurs égards. De plus, le nombre d’enfants reconnus comme ayant des besoins éducatifs spéciaux ou une déficience a aussi augmenté, ce qui suggère une amélioration du dépistage médical. En raison des décisions politiques relatives à la politique Sure Start qui mettent plus l’accent sur les centres de la petite enfance que sur les communautés, les changements au sein des communautés n’ont pas été examinés après 2006. 

Premiers effets sur les enfants et les familles : Une première étude transversale d’enfants et de familles vivant dans des secteurs offrant le SSLP et dans des secteurs ne l’offrant pas a donné des résultats variés.^9,10 Certains effets globaux étaient notés dans les secteurs desservis par des SSLP, mais la plupart des effets variaient en fonction des sous-groupes. Par exemple, les enfants de trois ans de mères qui n’étaient pas des adolescentes (86 % de l’échantillon) dans les secteurs visés par les SSLP avaient moins de troubles de comportement et de meilleures habiletés sociales que ceux de milieux témoins comparables. Un style parental moins négatif chez les mères non-adolescentes semblait être le médiateur entre les SSLP et ces effets notés chez les enfants. Des effets négatifs ont toutefois été observés chez les enfants de mères adolescentes (14 % de l'échantillon), dont de moins bonnes habiletés verbales et sociales et plus de problèmes de comportement. Aussi, les enfants de ménages au chômage (40 % de l’échantillon) et de familles monoparentales (33 % de l’échantillon) ont obtenu de moins bons résultats en matière d’habiletés verbales dans les secteurs visés par les SSLP que les enfants dans la même situation dans les communautés de comparaison.

Écart entre les programmes sur le plan de l’efficacité : La méthodologie permettait de juger l’efficacité de chaque SSLP pour chacun des points évalués et, du même coup, d’examiner pourquoi certains programmes ont pu être plus efficaces que d’autres. Des données qualitatives et quantitatives sur 150 programmes ont été utilisées pour évaluer chacun des SSLP sur 18 aspects de leur mise en œuvre.^11,12 Les programmes qui obtenaient un bon résultat à l’un des points avaient tendance à avoir aussi des notes élevées aux autres, et les programmes qui étaient mieux implantés semblaient procurer un plus grand nombre de bienfaits.^13,14 On a notamment observé que les programmes les plus efficaces étaient ceux dont les services offerts par différents organismes étaient les mieux intégrés.

Changements aux SSLP : Comme les premiers constats de l’évaluation montraient que les SSLP ne donnaient pas les résultats escomptés, et que les données d’un autre projet, Effective Provision of Pre-school Education (EPPE),¹⁵ révélaient que les centres intégrés pour enfants étaient particulièrement bénéfiques pour le développement des enfants, le gouvernement a décidé de transformer les SSLP en centres pour enfants Sure Start (SSCC). Une loi adoptée par le Parlement a confié le contrôle de ces SSCC à des autorités (administrations) locales. Du même coup, cette loi a permis de garantir que les SSCC seraient enchâssés dans les services de soutien assurés par l’État; ceci rendait par conséquent la tâche difficile à tout gouvernement ultérieur qui tenterait de les supprimer. Ainsi, depuis 2006, les SSLP sont devenus des SSCC qui offrent un ensemble de services et des directives plus précises et qui sont sous la gouvernance du gouvernement local plutôt que du gouvernement central.

Étude longitudinale des enfants et des familles : Les enfants et les familles des secteurs servis par les SSLP ont été comparés à ceux de secteurs semblables n’ayant pas accès aux SSLP lorsque les petits avaient neuf mois, trois ans, cinq ans et sept ans. À trois ans, les chercheurs ont observé des effets bénéfiques pour sept des 14 points évalués.^16,17 Comparativement aux autres enfants évalués, les enfants des SSLP montraient un meilleur développement sur le plan social, car ils présentaient un comportement social plus positif, une plus grande autonomie et plus d’auto-régulation. Ces conséquences étaient partiellement liées au fait que les parents des secteurs servis par les SSLP avaient un style parental moins négatif et offraient à leurs enfants un milieu d’apprentissage à la maison moins chaotique et plus stimulant sur le plan cognitif. En outre, les familles vivant dans les secteurs où se trouvaient des SSLP utilisaient un plus grand nombre de services que les familles témoins. Les enfants prenant part aux SSLP avaient moins d’accidents et étaient plus susceptibles d’être vaccinés, mais ces deux effets peuvent être liés au moment où l’évaluation a eu lieu et ne pas être attribuables aux SSLP.

À cinq ans, les chercheurs ont noté des effets variables des SSLP/SSCC.¹⁸ Les mères bénéficiant des services des SSLP se disaient plus satisfaites de leur vie, imposaient une discipline moins sévère à leurs enfants et leur offraient à la maison un milieu d’apprentissage moins chaotique et plus stimulant sur le plan cognitif que les mères des secteurs témoins. De plus, leurs enfants étaient en meilleure santé et moins susceptibles d’avoir un excès de poids. Les mères dans les secteurs visés par les SSLP étaient toutefois plus souvent touchées par des symptômes dépressifs et avaient moins tendance à assister aux réunions de parents de l’école. Les bienfaits des SSLP/SSCC notés au plan du développement social chez les enfants à trois ans n’étaient pas apparents à cinq ans. Ainsi, des effets marquants dans les régions desservies par des SSLP/SSCC ont été reconnus pour huit des 20 points évalués.

En ce qui concerne l’analyse des changements survenus entre trois et cinq ans, il semble que cinq des 11 points évalués révélaient des effets liés aux SSLP/SSCC. Les chercheurs ont constaté chez les mères des secteurs offrant les SSLP une plus grande amélioration quant au degré de satisfaction à l’égard de la vie qu’elles mènent, au recours à une discipline trop stricte et au milieu d’apprentissage à la maison. Une baisse plus importante du chômage chez les familles vivant dans les secteurs visés par les SSLP/SSCC a été notée. Toutefois, les enfants des secteurs desservis par les SSLP/SSCC ont manifesté moins de changement positif sur le plan de l’auto-régulation que les autres enfants de l’étude; cela semble toutefois pouvoir s’expliquer par le fait que les enfants des secteurs visés par les SSLP avaient déjà une meilleure auto-régulation à trois ans et qu’à cinq ans, les enfants des autres secteurs les avaient rattrapés. Ce rattrapage par des enfants non-inscrits au SSLP aurait pu être relié à la gratuité de l’éducation préscolaire disponible pour tous les enfants âgés de 3 à 5 ans en Angleterre dès 2004. Rien ne montre que les effets des SSLP/SSCC, considérés globalement, varient d’un sous-groupe démographique à l’autre.

À l’âge de 7 ans, des effets bénéfiques ont été identifiés pour quatre critères sur quinze.¹⁹ Pour l’ensemble de l’échantillon étudié, les mères résidant dans des zones bénéficiant des services SSLP imposaient une discipline moins sévère et établissaient dans leur foyer un environnement d’apprentissage plus stimulant pour leurs enfants. À l’échelle des sous-populations, les mères dont le fils était en zone SSLP instituaient chez elles un environnement moins chaotique; les parents monoparentaux et les ménages sans emploi déclaraient ressentir une meilleure satisfaction sur la qualité de vie. Concernant les changements intervenant entre les âges de 3 à 7 ans, l’amélioration au niveau de l’environnement d’apprentissage au foyer et la baisse de la sévérité de la discipline étaient supérieures pour les mères en zones SSLP. Aucun effet significatif sur le plan statistique du service SSLP n’a été identifié chez les enfants.

Coûts et avantages

Les données sur l’importance des avantages financiers sont limitées. L’analyse des dépenses a révélé qu’au cours des trois premières années, le déploiement du programme était limité. Par exemple, les difficultés à pourvoir les postes nécessitant des compétences adaptées et les délais engendrés par la conformité aux réglementations locales sur les nouveaux bâtiments génèrent des obstacles pour de nombreux services SSLP à dépenser leur budget alloué.²⁰ Les dépenses pouvaient varier en fonction des zones bénéficiant des services SSLP, notamment la taille, la présence de minorités ethniques dans la population et d’autres caractéristiques spécifiques de la zone. Les programmes SSLP de faible envergure ne représentaient apparemment pas un modèle viable d’un point de vue économique. En fin d’évaluation,²¹ il a été conclu qu’une certaine rentabilité mesurable avait été démontrée, principalement en lien avec la hausse du taux d’emploi des parents en zone SSLP. Des projections ont suggéré que de futurs gains pourraient se révéler, sur la base du cumul des avantages présumés obtenus par l’amélioration des habiletés parentales décelés lors de l’étude d’impact.

Lacunes de la recherche

Il faut faire preuve d’une grande prudence dans l’interprétation des résultats de ces évaluations, car la méthodologie présente deux lacunes. D’une part, le fait que le gouvernement n’a pas permis de réaliser des essais comparatifs aléatoires randomisés nuit à l’inférence de liens causaux sur les effets du programme; d’autre part, étant donné qu’il y a eu un décalage de deux ans entre le moment de la collecte de données dans les secteurs visés par les SSLP et dans les autres secteurs, le moment de l’évaluation demeure une explication valable pour tous les effets positifs et négatifs détectés, malgré les tentatives d’établir des analyses adaptées, dans la mesure du possible.

Bien que les SSLP/SSCC aient été associés à des habiletés parentales plus positives lorsque les enfants étaient âgés de trois, cinq et sept ans, les effets positifs sur le comportement de l’enfant à trois ans avaient disparu à cinq ans. La cause en est peut-être qu’en 2004, tous les enfants de trois et de quatre ans avaient accès gratuitement à l’éducation préscolaire (prématernelle) à temps partiel, et 97 % des enfants en ont profité. Presque tous les enfants auraient donc reçu un enseignement préscolaire entre trois ans et cinq ans. Or, des études ont établi un lien entre une éducation préscolaire de qualité et un meilleur développement cognitif et social.^22-24 Ainsi, les avantages développementaux associés aux SSLP à trois ans n’étaient plus détectés à cinq ou sept ans, possiblement parce que rendu à ces âges, presque tous les enfants avaient reçu un enseignement préscolaire, ce qui aurait permis à ceux des secteurs non visés par les SSLP de rattraper les autres.

Conclusions

Les résultats de l’étude longitudinale diffèrent grandement des résultats obtenus antérieurement avec un plan transversal. Les données antérieures révélaient que les enfants de trois ans les plus défavorisés et leur famille (c.-à-d. les parents adolescents, les familles monoparentales et les ménages au chômage) ne réussissaient pas aussi bien dans les secteurs visés par les SSLP, mais que le programme avait des effets positifs sur les enfants et les familles un peu moins défavorisés (c.-à-d., les parents non-adolescents, les familles biparentales et les ménages qui avaient un emploi). Toutefois, les données de l’étude longitudinale portant sur les enfants de trois ans indiquaient des bienfaits pour tous les segments de la population visés par l’étude. À cinq ans, les bienfaits sont moindres, mais ils dépassent encore les désavantages et concernent toute la population. Néanmoins, pourquoi existe-t-il de telles différences entre les premiers résultats transversaux et les résultats longitudinaux ultérieurs ? Même s’il est impossible d’éliminer les explications liées à la méthodologie, il semble plausible que les résultats contrastants soient le juste reflet d’expériences qui se sont en fait avérées différentes. En effet, les enfants de trois ans de l’étude transversale ont fait l’expérience d’un programme récent, et possiblement pas durant toute la période à laquelle ils y étaient admissibles, tandis que les enfants et les familles de l’étude longitudinale ont bénéficié d’un programme mieux conçu, et cela, pendant toute la durée prévue du programme. 

En outre, les programmes ont sans doute tiré des leçons de la première phase de l’évaluation et ont accru leurs efforts pour aller au-devant des ménages les plus vulnérables. Par conséquent, les différences quant à la durée de la participation aux programmes et à la qualité des SSLP/SSCC peuvent expliquer à la fois les effets négatifs des programmes notés au début chez les groupes les plus défavorisés et les effets bénéfiques observés dans l’étude longitudinale chez presque tous les enfants et familles des secteurs des SSLP. Également, les changements apportés aux centres pour enfants ont mis davantage l’accent sur l’intégration de services offerts par diverses agences, ce qui était également un thème de travail du gouvernement lié au programme Every Child Matters.^b Cependant, il est préoccupant que les effets à long terme se limitent aux résultats pour les parents. Une étude approfondie de la qualité des services de garde dans les zones SSLP²⁵ a révélé que celle-ci était variable, mais qu’une qualité plus élevée des services de garde préscolaire était liée à un meilleur développement du langage chez l’enfant. Étant donné qu’il était prouvé que les enfants vivant dans des zones SSLP avec des services de garde de qualité supérieure manifestaient un développement langagier accru à l’âge de 5 ans, une étape importante serait d’améliorer la qualité des services de garde dans tous les sites.

Le programme Sure Start a évolué et les recherches menées sur ses effets ont influencé son évolution. Les changements dans le programme ont permis de préciser ses principes directeurs et le cadre régissant la prestation de services et d’accorder une plus grande importance à l’intégration des services et à la cohésion. Il est donc probable que l’évaluation reflète les réels changements qu’a subis le programme et révèle donc de meilleurs résultats à cause de l’amélioration de la qualité et de l’intégration des services, de l’attention particulière accordée aux personnes qui sont moins susceptibles de recourir aux services, du remplacement des SSLP par des centres pour enfants ainsi que d’une plus grande utilisation des services. Les effets observés sont modestes, mais ils révèlent que les SSLP/SSCC se sont améliorés. Le fait d’avoir déterminé les facteurs associés à l’efficacité des programmes a donné des pistes pour améliorer les SSCC. 

Malgré la popularité éprouvée des centres pour enfants auprès des parents, suite aux changements successifs de gouvernement, le nombre de centres a connu un déclin. Le Ministère de l’Éducation a signalé la fermeture de plus de 350 centres pour enfants Sure Start depuis 2010 en Angleterre, avec une baisse du budget alloué de 47 % en 2015-16 par rapport à 2010, et la planification de coupures supplémentaires.²⁶ Certains élus locaux ont néanmoins continué à soutenir les centres pour enfants en déployant des programmes axés sur l’intégration des services. D’autres études ont abouti à d’excellents résultats en matière de réussite scolaire et chez les enfants issus de milieux défavorisés, ce qui répond aux objectifs initiaux du programme Sure Start.²⁷

Références 

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Notes:

a Voir aussi le site du programme Every Child Matters à l'adresse https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/272064/5860.pdf. [en anglais]. Page consultée le 14 avril 2018.

b Voir aussi le site du programme Every Child Matters à l'adresse https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/272064/5860.pdf. [en anglais]. Page consultée le 14 avril 2018.